承认规则，是确定何为有效的规则的终极性判准。

(二)健全以宪法为核心的法律和制度体系 宪法首先靠完备的法律以及各种规章制度来具体化，以促进实施。总之，我们要以习近平法治思想之宪法理论为指导，深化中国宪法学理论研究，深化全面实施宪法实践，为把宪法优势转化为治理效能做出更大贡献。

把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法，是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法，是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法，是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。习近平指出，宪法是国家各种制度和法律法规的总依据。(62)经过多年思考，习近平形成了以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点的系统成熟的党和国家机构职能体系的思想，并通过党的十九届三中全会的决策部署付诸实践，对党和国家组织结构和管理体制进行了系统性、整体性重构。(71)习近平：《论坚持全面依法治国》，第8页。

实践充分证明，中国式民主在中国行得通、很管用。在中国共产党领导的社会主义国家，一切权力属于人民，决不能依据地位、财富、关系分配政治权力。然而，改革前的财政体制无法满足此双重维度的要求。

同时，随着上文提及的新中国成立后财政汲取能力的显著增强，中国可被定位为基础性能力和集中性能力都达到较高程度的国家。为此，中国采取了两方面举措。由于财政是政治权力的基础血脉与支柱，中立性、技术性较强，从官方到学界都普遍期待财政预算体制改革成为政治体制改革的最佳切入点。通过回顾财政体制改革之路，本文揭示出两条主线的不同步状态，并探究其制度根源。

白彤东：《中国是如何成为专制国家的？》，《文史哲》2016年5期。【66】 然而，在原有体制下，我国政府的职责范围无法在预算中得到清晰反映。

【61】从前现代到现代预算国家的这一演进过程，极大提高了资源的动员、分配和使用效率，为政府在２０世纪行政国家、福利国家的发展中承担更多职能奠定了制度基础。阎步克：《政体类型学视角中的中国专制主义问题》，《北京大学学报》2012年第6期。【27】因此，税收国家的建立是现代国家政权建设、民主制兴起的重要分水岭。引自李炜光：《公共财政改革是突破口》，《三联生活周刊》2013年3月13日，http//www．lifeweek．com．cn/2013／0313／40236．shtml。

【43】2008年国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》：各级政府要按照加快职能转变的要求，结合实际，突出管理和服务重点。因此，改革过程应注重各方的协商。国家改革的整体趋势是，一方面，限缩国家集中性权力范围、扩展社会自治空间，国家做出决策前开始以各种途径与社会利益团体协商。一方面，虽然财政预算改革的深入使原有的结构性问题更为凸显，也部分地推动了宪法性变革（例如央地财政事权和支出责任改革促进了央地分权立法），但改革内容未涉及对人大和央地关系等国家机构制度本身的调整。

【8】参见［美］杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1996年版，第三章。【71】 此后十年，公共财政制度改革进一步深入。

但是，技术改革本质上无法替代政治体制改革，原权力架构的核心部分无法通过纯粹技术性的改革得到改变，相反，恰恰需要对权力结构本身（例如人大、央地分权等制度）进行改革。较为理想的预算与政府职能之间的关系，是预算制度在行政系统内部 界定了公私之间、国家与社会之间的界限，就像政府的微缩版，预算清晰地勾勒出政府责任的范围，【65】同时通过预算公开、审议实现立法监督和社会监督。

【65】参见［美］乔纳森·卡恩：《预算民主：美国的国家建设和公民权（1890—1928）》，叶娟丽等译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第203页。【68】See Thomas P. Bernstein Xiaobo Lü,TaxationwithoutRepresentationinContemporaryRuralChina,Cambridge University Press, 2003, p.244 【69】See Linda Chelan Li, Managing Government Finance, in David S.G. Goodman, ed., The Handbook of the Politics of China, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2015, p.139. 【70】参见马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第251—239页。欧洲的现代国家建设也经历了类似历程。赖骏楠：《家产官僚制与中国法律：马克斯·韦伯的遗产及其局限》，《开放时代》2015年第1期，第98—100页。近年来国内史学界对古代中国政体可否归为专制主义的讨论，可参见侯旭东：《中国古代专制说的知识考古》，《近代史研究》2008年第４期。【39】从《宪法》《地方组织法》对行政事权的具体分配上看，中央和地方政府的职权高度重叠，尤其是各类社会管理事务（如经济、文教、卫生等）。

【1】由于乡村行政机构的缺位，为了能够及时地将向中央上交其所摊派的捐税收入配额，县官高度依赖于中介掮客（胥吏与乡绅）深入乡间完成征税任务，类似于欧洲现代民族国家早期所采用的包税制。1978年以来，国家开始退出对生产和销售的直接管理，同时，也逐步实现国家转型。

第二个维度是国家与个人之间关系的变化。【33】该时期制度安排最重要的特征是，在国家与社会、政治与法律、中央与地方之间都不存在功能分殊（functional differentiation），即上述子系统之间功能多有重叠，未实现各自运行上的闭合。

【30】Michael Mann, States, War, and Capitalism: Studies in Political Sociology, Blackwell, 1988, p. 5.事实上，历代皇权不同程度地受到相权、官僚制和政治惯例的牵制，参见钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店2001年版。例如，在有了细化的部门预算后，才能对各个职能领域的政府部门活动作出更清晰的评估。

及至中华人民共和国时期，出于为工业化战略奠定经济基础之目的，中央政府通过行政命令和非税收手段从其他部门尽可能获取剩余。【3】参见［德］韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版，第183页。另外，1999—2007年之间各种所有制成分的税收贡献，参见马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第22页，表1，其中2007年的统计结果与图2非常接近。在此背景下，国家启动了分税制改革，划分中央税与地方税，并以垂直管辖、独立于地方政府的国税系统征收中央税和分享税。

以前财政部门只是把各部门的预算按功能汇编在一起，而现在形成了一种两上两下的预算编制流程，【73】财政部门在此过程中审查各部门的估算，并拥有根据宏观政策来对各部门的项目作出取舍、设置支出上限之权，以确保不超支的财政纪律。自1978年改革开放以来，中国呈现出转型的趋势。

【59】Carolyn Webber Aron Wildavsky, A History of Taxation and Expenditure in the Western World, Simon and Schuster, p.326. 【60】Carolyn Webber Aron Wildavsky, A History of Taxation and Expenditure in the Western World, Simon and Schuster, pp.330-331 【61】美国管理与预算办公室在预算编制和执行过程中的职能即为一例，参见Eloise Pasachoff, The President's Budget as a Source of Agency Policy Control, 125 Yale Law Journal2182, 2207-2243 (2016); Cass Sunstein, The Office of Information and Regulatory Affairs: Myths and Realities, 126 Harvard Law Review1838, 1838 (2013). 【62】［美］艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第120页。【78】参见邹春霞：《预算法修订为何走了十年长路？》，《北京青年报》2014年9月2日。

【45】自1978年以来，市场化改革已经减少了国有企业的规模，并放开对私营经济的限制。那么，回看20世纪90年代以来的财政预算体制改革史，这两条主线是否均衡发展？ 四、中央行政权主导的财政体制改革之路：成效与局限 面对上述财政预算体制的缺陷，改革自90年代以来徐徐展开。

【54】参见［美］艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第2页。然而，国家的生产效率是非常低的，因为计划经济体制既无法有效地配置资源，也无法在工农业生产过程中建立高效的激励和监督机制。【26】同上书，第123页。【46】由于国家—社会关系已非单向控制关系，而是转向契约化的交换关系，所以中国纳税人的权利意识增强了，这也进一步激发了其对财政民主和民权保障的诉求。

【38】对转变政府职能这一术语在政策和学术研究中使用情况的一个回顾，参见Linda Chelan Li, Managing Government Finance, in David S.G. Goodman, ed., The Handbook of the Politics of China, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2015, p.139。【34】就央地关系而言，整个体制是高度中央集权的。

2002年，中共中央将三个代表理论写入《党章》，从而允许私营企业家入党以更好地表达其政治诉求、通过政治参与影响政策制定。【51】参见韩大元、林来梵、郑贤君著：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2008年版，第433—434页。

注释: 【1】参见葛兆光：《古代中国社会与文化十讲》，清华大学出版社2002年版，第39页。前者进展较为顺利，后者依然道阻且长。